印刷业管理条例
作者：杨明 副总队长
单位：天津市文化市场行政执法总队
摘要
无论是承印验证制度，还是承印备案制度，都是法规对印刷企业设定的法律义务，最终目的是为了加强图书和期刊的印刷管理，防止非法出版活动。如果印刷从业者怠于履行，只要能后期补足，或者有证据证明没有非法出版活动，那就仅仅是未验证、未备案的行为违法，其它经营活动以及有关产品都是合法的，也就谈不上违法经营额和违法所得，因此对未验证、未备案的行为与违法所得、违法经营额相关联，并设置处罚种类和数额并不合适。
问题的提出，从一起诉讼开始
基本案情：
甲公司系某市一印刷企业，资质完备。2015年某日，文化执法大队对甲公司检查时发现，甲公司印刷《期末冲刺》一书，现场不能提供印刷委托书。而后甲公司在案件调查期间补办了印刷委托书。最终，文化执法大队认定甲公司接受他人委托印刷出版物，未按规定验证印刷委托书，违反《印刷业管理条例》的规定，没收违法所得560元、罚款1万元。甲公司不服，提起诉讼。甲公司主张，“其由于进度需要不得已先行印刷后补办手续，且未造成危害后果，不应受到处罚。”对此，法院认为，“原告补办手续的行为并不影响被告对原告违法事实的认定，且被告也考虑到原告补办手续的情节，在罚款幅度内从轻处罚，故原告的该项主张，本院不予采纳”。最终，法院驳回了诉讼请求，维持了行政处罚。
《印刷业管理条例》第四十条（笔者注：2016年修改后）规定“从事出版物印刷经营活动的企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出版行政部门给予警告，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款;违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）接受他人委托印刷出版物，未依照本条例的规定验证印刷委托书、有关证明或者准印证，或者未将印刷委托书报出版行政部门备案的;（二）假冒或者盗用他人名义，印刷出版物的;（三）盗印他人出版物的;（四）非法加印或者销售受委托印刷的出版物的;（五）征订、销售出版物的;（六）擅自将出版单位委托印刷的出版物纸型及印刷底片等出售、出租、出借或者以其他形式转让的;（七）未经批准，接受委托印刷境外出版物的，或者未将印刷的境外出版物全部运输出境的。”
案件争议：
这个案件并不复杂。法官驳回诉讼请求，支持文化执法的行政处罚也在意料之中。估计原告也知道官司打不赢，因为法律就是那样规定的。但为什么原告还会觉得冤枉呢？也许不仅是原告，恐怕普通人甚至连执法者都觉得罚的重了。那就要考量是不是制度设计上有不足。
从以上可以看到，一是法律规定了“没收违法所得”，违法经营额不足1万元的，罚款底线是1万元。执法者以底限量罚应该讲合理合法。这里的问题是，对于“未验证”的 行为是否适合用没收违法所得和按照违法经营额的倍数处以罚款？
接受委托印刷出版物，需要“验证”，是《印刷业管理条例》对印刷业经营者赋予的一项义务。接受委托印刷出版物“未验证”属于违法行为，这一点毋庸置疑。但是，仅仅是“未验证”的行为不是经营行为，不会产生违法出版物，也不会有违法经营额，更不会有违法所得。就如上述案例，相对人补齐印刷委托书等手续后，证明涉案的出版物是合法的。那么公司被没收的560元就是合法所得，如何被按照违法所得被没收呢？按照违法经营额不足1万元，并处1万元罚款更显得莫名其妙。
《印刷业管理条例》条款的适用问题与思考
问题提出后，笔者对《印刷业管理条例》其他处罚条款也做了分析，还发现其他问题，一并梳理分析如下：
一、对于未核验、未备案等违法行为以没收违法所得和按违法经营额的方式设置财产罚值得商榷。
违法经营额（非法经营额）是指行为人生产、制造、加工、拣选或者经销的全部违法商品的价值，也有说还包括违法提供服务的全部收入。违法所得是违法经营额减去成本所获得的利润。以此来讲，以没收违法所得和按违法经营额的方式设置财产罚的，前提是违法行为直接经营（生产、制造、加工、拣选或者经销）了一个物或者提供了一个服务。照此逻辑，《印刷业管理条例》中未验证、未备案的行为，尽管违法，但并不直接产生一个物，也不是一个服务，因此以没收违法所得和按违法经营额的方式设置财产罚的，缺少法理支撑，不仅使执法者无法适用，也会因此导致过罚不相当，侵害行政相对人利益，无端增加诉讼争议。《印刷业管理条例》中类似的还有对包装装潢印刷品和其他印刷品违法行为的处罚条款。
对于类似的违法行为，其他行业的监管大都是直接设置一定数额的罚款。例如，《食品安全法》第一百二十六条规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度”。
其实，无论是承印验证制度，还是承印备案制度，都是法规对印刷企业设定的法律义务，最终目的是为了加强图书和期刊的印刷管理，防止非法出版活动。如果印刷从业者怠于履行，只要能后期补足，或者有证据证明没有非法出版活动，那就仅仅是未验证、未备案的行为违法，其它经营活动以及有关产品都是合法的，也就谈不上违法经营额和违法所得，因此对未验证、未备案的行为与违法所得、违法经营额相关联，并设置处罚种类和数额并不合适。
二、以没收违法所得和按违法经营额的方式设置对“出售、出租、出借或者以其他形式转让印刷经营许可证的”的处罚值得商榷。
《印刷业管理条例》第三十七条规定“印刷业经营者违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出版行政部门责令停止违法行为，责令停业整顿，没收印刷品和违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上至5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（三）出售、出租、出借或者以其他形式转让印刷经营许可证的。”
首先，对于“出售、出租、出借或者以其他形式转让印刷经营许可证”的主体（以下简称转让者），其出售出租出借转让许可证不必然有违法物品产生，是否有违法物品的产生？产生多少？何时产生？等等，也都不由转让者决定。其次，作为转让者，其违法行为的获益一般就是一次性的转让费，也即违法所得。以违法所得作为基数对其处罚更容易做到过罚相当。而以违法经营额为基数设置罚款既缺乏法理支撑，也无法操作。例如，受让者拿着借来的许可证去投标。这时候转让这一违法行为已经发生，但没有违法经营额和违法所得，所以没收违法所得和以违法经营额相关联的罚款就无法操作。难道就不处罚了吗？另外，没收相关印刷品的处罚也存在上述问题。
对类似的违法行为的处罚在其他法律法规中也有体现。例如，《药品管理法》第一百二十二条规定，“伪造、变造、出租、出借、非法买卖许可证或者药品批准证明文件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。
另外，第四十条第（六）项“擅自将出版单位委托印刷的出版物纸型及印刷底片等出售、出租、出借或者以其他形式转让的”也存在上述问题。
三、对第四十条中“销售受委托印刷的出版物的；征订、销售出版物的”没有设置没收出版物的罚则值得商榷。
作为印刷企业，一般情况下不具备出版物发行资质，销售出版物自然违法。但按照《出版管理条例》和《出版物市场管理规定》，无证售书要没收涉案出版物，而《印刷业管理条例》第四十条却无此规定，在具体适用的时候，由于《出版管理条例》和《印刷业管理条例》法律位阶一致，而对印刷业的监管应优先适用《印刷业管理条例》，这样岂不是对违法行为的放纵。
四、对伪造、变造学位证书、学历证书等国家机关公文、证件或者企业事业单位、人民团体公文、证件的行为，处罚条款设置重复。
《印刷业管理条例》第四十二条、第四十三条都对伪造、变造学位证书、学历证书等国家机关公文、证件或者企业事业单位、人民团体公文、证件的行为做出了几乎一致的处罚。只是在被处罚主体的表述上略有不同，一种是“从事其他印刷品印刷经营活动的企业和个人”，一种是“印刷业经营者”，几乎一致。处罚主体表述也基本一致。处罚条款设置重复，这大概与《印刷业管理条例》修改有关。在2016年《印刷业管理条例》修改之前，第四十三条的处罚主体是公安部门，修改后，处罚主体改成“出版行政部门”。
小结
习近平总书记提出的建设法治社会的目标需要各级政府的管理部门在法治制度建设中体现，更需要我们基层行政执法人员在每一个案件中体现。法规制定和修订应当与其实践中的实施、执行紧密结合起来，只有不断完善法规适用的内容，解决实践中遇到的问题，才能正真实现依法行政。笔者建议相关部门尽早修订法规适用存在问题。文化执法工作虽然比较繁琐，但其代表的是党和政府在文化安全等意识形态领域的依法治理的法治水平，也是我们基层行政执法人员义不容辞的职责和任务。以上仅个人执法实践中的思考，供业界参考、指正！
关于网舆勘策院网舆勘策院由多年从事互联网监管工作的行业专家、法律专家主办。以敏锐视角洞察网络行业，以精准摘编聚焦网络舆情，以专业知识解读网络政策，提供互联网相关法律、政策以及行业资讯等。法治思维，从关注网舆勘策院开始长按二维码，即可关注本公众号
